Föderalismus und Konföderationspläne
Föderalismus und Konföderationspläne
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1 Föderalismustheorie
Unter F. (von latein. foedus) wird heute ein politisches Organisationsprinzip verstanden, das demjenigen des Unitarismus entgegengesetzt ist. In föderalistischen politischen Systemen schließen sich selbständige Glieder zu einem übergeordneten Ganzen zusammen, wobei diese Glieder im Staatenbund (Konföderation) ihre Souveränität behalten, im Bundesstaat (Föderation) hingegen partiell aufgeben. Während die Glieder einer Konföderation idealtypisch die Erledigung gemeinsamer Aufgaben an gemeinsame Organe delegieren, wirken in der Föderation Bund und Gliedstaaten bei der Aufgabenerledigung zusammen. Der Unterschied zwischen Dezentralisierung und F. besteht darin, dass letzterer nicht nur Handlungs-, sondern auch Entscheidungsrechte auf die Ebene der Gliedstaaten verlegt und die Teilhabe der Gliedstaaten an der politischen Willensbildung auf der Ebene des Bundes garantiert. Grundlegendes Merkmal (kon-)föderativer Ordnungen ist mithin die institutionell verankerte Verbindung von Einheit und Vielfalt.
So definiert ist der Bundesstaat ein Staatstypus der Moderne, der 1787 in der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) erstmals historische Gestalt annahm. Die früheste europäische Föderation war die Schweiz (1848). Außer Betracht fallen bei dieser Begriffsbestimmung gesellschaftliche und sozialphilosophische Konzepte von F. in der Tradition von Johannes Althusius’ ›Politica methodice digesta atque exemplis sacris et profanis illustrata‹ (1614), die Organisationsform des mittelalterlichen und frühneuzeitlichen Ständestaates sowie die verschiedenen Formen von Bünden, Bündnissen und Verträgen vor dem Ende des 18. Jh., die in Quellen und Forschung als ›foedus‹, ›confoederatio‹, ›consociatio‹, (Eid)genossenschaft, Union usw. bezeichnet werden.
Föderationen im obigen Sinne sind folgende historischen Staaten Osteuropas: die UdSSR (russ. Sojuz Sovetskich Socialističeskich Respublik) zwischen 1922 und 1991, ihre Vorläufer auf dem Territorium des Russischen Reiches seit 1918, einige ihrer Unionsrepubliken sowie Russland nach ihrem Untergang, außerdem die Tschechoslowakei zwischen 1969 und 1992, das „Zweite“ Jugoslawien (1943/6–91/2), das „Dritte“ Jugoslawien (1992–2006) sowie Bosnien und Herzegowina (seit 1995).
Positive Bewertung erfährt F. in der politikwissenschaftlichen Forschung erstens wegen seines Potentials, ethnisch-kulturell, sprachlich und konfessionell heterogene Gesellschaften zu integrieren und so den Willen zum gemeinsamen Staat(enbund) auf Dauer zu erhalten. Zweitens wirkt F. als Element der horizontalen Gewaltenteilung Macht hemmend und verbessert die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger, insb. in großflächigen Staaten. Drittens wird angenommen, dass der Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten zur Folge hat, dass Staatsaufgaben effizienter erfüllt werden. Als Nachteile des F. gelten die Schwerfälligkeit der politischen Willensbildung und die institutionelle Begünstigung zentrifugaler Tendenzen, die beide die Handlungsfähigkeit des Staates blockieren können. Außerdem werden die hohen Kosten der Staatsorganisation ins Feld geführt, die im Vergleich mit unitaristischen Systemen kompliziert ist.
Die eine Hauptrichtung von F.theoretikern geht davon aus, dass föderale Strukturen ein Abbild kulturell heterogener Gesellschaften sind und dass sie den Staatsgründungsprozess – das schrittweise Zusammenwachsen von Territorien zu einem gemeinsamen Staat – reflektieren. Auf der anderen Seite des Spektrums steht die Ansicht, dass bundesstaatliche Ordnungen das Resultat rationaler Entscheidungen der verfassungsgebenden politischen Akteure seien, die diese aufgrund demokratietheoretischer Überlegungen gefällt hätten.
F. lässt sich im politischen Links-Rechts-Schema weder theoretisch noch historisch einem Pol zuordnen. Ein Urteil über seine Leistungsfähigkeit ist nur unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und des gesamten Institutionengefüges in einem konkreten politischen System sinnvoll.
2 Föderalismus in Osteuropa
2.1 Heterogenität als Strukturmerkmal
Im Zeitalter des Nationalismus waren die im Werden begriffenen Nationen des europäischen Ostens territorial stärker ineinander verzahnt als diejenigen im Westen des Kontinents. Die Mehrheit der urbanen Bevölkerung sprach oft eine andere Sprache als die Bewohner der ländlichen Umgebung.
Mehrsprachigkeit und das Nebeneinander mehrerer ethnokonfessioneller Gruppen in ein und demselben Gebiet waren eher die Regel als die Ausnahme. Zu dieser Heterogenität trug nicht zuletzt die Binnenmigration in Polen-Litauen (bis zu den Teilungen am Ende des 18. Jh.) und in den dynastischen Großreichen (Osmanisches Reich, Russland, Habsburgermonarchie) bei, die den osteuropäischen Raum seit der frühen Neuzeit beherrschten.
Die modernen osteuropäischen Nationen formierten sich seit dem 19. Jh. nicht als Staats-, sondern innerhalb imperialer Vielvölkerstaaten als Kulturnationen. Das Fehlen politischer Grenzen hatte zur Folge, dass die räumliche Abgrenzung der einzelnen Nationen voneinander z. T. bis weit ins 20. Jh. unscharf und umstritten blieb.
Jeder Versuch, über F. im europäischen Osten zu schreiben, muss die im Vergleich mit Westeuropa komplexere ethnische, sprachliche und konfessionelle Struktur des Untersuchungsraums in Rechnung stellen.
2.2 Grundzüge der Föderalisierungsdebatte
Die föderativen Konzepte und Konföderationspläne, die seit dem 19. Jh. in und für Osteuropa vertreten wurden, wiesen eine grundlegende Gemeinsamkeit auf: Sie stellten F. als ein Prinzip dar, das das friedliche Zusammenleben mehrerer Nationalitäten in einem Staatsverband besser gewährleistet, als Zentralismus und Unitarismus dies zu tun vermögen. In fast allen Fällen beruhten Forderungen nach einer föderativen Umgestaltung bestehender Staaten ebenso wie Vorschläge, mehrere Nationen oder Staaten Osteuropas in einer Konföderation zu verbinden, auf der Prämisse, dass die einzelnen Nationen in diesem Raum allein zu klein seien, um dem Expansionsdruck der umliegenden Großmächte zu widerstehen. Letzteres traf dann nicht zu, wenn der Föderationsplan aus einer dieser Großmächte selbst stammte und deren imperiale Ambitionen kaschierte.
Chronologisch lassen sich vier Perioden unterscheiden. Das lange 19. Jh. ist gekennzeichnet durch die Debatte über die Föderalisierung der traditionellen Vielvölkerreiche, insb. der Habsburgermonarchie, und (kon)föderative Ordnungen in deren angestrebten Nachfolgestaaten. In der Zwischenkriegszeit wurde einerseits ergebnislos über eine Konföderation zweier oder mehrerer derjenigen Staaten diskutiert, die in Ostmitteleuropa nach dem Ersten Weltkrieg entstanden waren und trotz innerer Heterogenität nicht föderativ organisiert waren. Andererseits entstand auf dem Boden des ehemaligen Zarenreiches die erste (kommunistische) Föderation in der Geschichte Osteuropas. Mit der Übertragung des Sowjetf. auf das „Zweite“ Jugoslawien und die Tschechoslowakei breitete sich dieses Modell nach 1945 von Osteuropa i. e. S. nach Ostmittel- und Südosteuropa aus. Die letzte Periode ist diejenige nach dem Kollaps der kommunistischen Systeme 1989/91, in der nach dem Auseinanderbrechen der kommunistischen Föderationen zum einen mehrere ehemalige Gliedstaaten das föderalistische Erbe weiterführten, in der sich zum anderen mehrere Staaten Osteuropas im übergeordneten Rahmen der EU zu einem suprastaatlichen Gebilde mit (kon)föderativen Zügen zusammenschlossen. Für alle Phasen gilt, dass die intensivsten Debatten über nicht realisierte Föderalisierungsmodelle und Konföderationspläne stets mit Kriegs- und Umbruchperioden zusammenfielen.
Geographisch lassen sich Pläne zur Errichtung einer (Kon-)Föderation mit südslawischem Kern in Südosteuropa (Jugoslawien, „Balkan(kon)föderation“ usw.), einer (Kon-)Föderation mit westslawischem, magyarischen oder deutschem Kern in Ostmitteleuropa (Tschechoslowakei, Donau(kon)föderation, „Vereinigte Staaten von Groß-Österreich“ usw.), wobei die deutschösterreichischen und magyarischen Gebiete der Habsburgermonarchie je nach Interessenlage ein- oder ausgeschlossen wurden, (Kon-)Föderationspläne mit ostslawischem Kern auf dem Gebiet des ehemaligen Russischen Reiches (RSFSR, UdSSR, „Panslawische Union“ usw.) sowie Pläne unterscheiden, Teile Osteuropas in eine „europäische“ (Kon-)Föderation einzubeziehen („Pan-Europa“, EU usw.).
Systematisch gesehen fehlt in Osteuropa der Typus der ethnisch homogenen Föderation, die ihren Ursprung in konstitutionellen Entscheidungen rationaler politischer Akteure hat. Demokratietheoretische Argumente spielten in den osteuropäischen F.debatten selten eine Rolle. Vielmehr standen diese stets in engem Zusammenhang mit Nationalitätenpolitik und Fragen des Minderheitenschutzes in Vielvölkerstaaten. Diejenigen Theoretiker, die in föderalen Strukturen einen Reflex kulturell heterogener Gesellschaften sehen, finden ihre Einschätzung in Osteuropa leicht bestätigt. Auch nahm in Osteuropa der klassische Typus des ›coming-together‹-F. nie reale Gestalt an – diese Chance wurde im „Ersten“ Jugoslawien und in der Tschechoslowakei bei der Staatsgründung nach dem Ersten Weltkrieg verpasst. Es handelt sich vielmehr um klassische Fälle des ›holding-together‹-F. (Föderalisierungspläne in der Habsburgermonarchie, Tschechoslowakei, Serbien-Montenegro) oder um Fälle, die man als ›coming-together-again‹-F. nach Bürgerkrieg und vorübergehendem Auseinanderbrechen des gemeinsamen Staates bezeichnen könnte (Russisches Reich/UdSSR, „Erstes“ Jugoslawien/„Zweites“ Jugoslawien, Bosnien und Herzegowina vor/nach dem Krieg 1992–95).
2.3 Chronologischer Abriss
2.3.1 Bis 1918
Seit dem 19. Jh. formierten sich in Ostmittel- und Südosteuropa nicht nur Nationalbewegungen i. e. S., sondern im Befreiungskampf gegen die dynastischen Vielvölkerreiche auch übergreifende Konzepte wie Panslawismus oder Jugoslawismus, die die Vereinigung mehrerer slawischer Völker in einem Staat(enbund) propagierten. Antiosmanische, antihabsburgische, antideutsche und antirussische Publizisten spielten in diesem Zusammenhang die unterschiedlichsten Kombinationen von Konföderationen der mehrheitlich erst noch zu schaffenden Nationalstaaten von Polen, Tschechen, Kroaten, Serben, Magyaren, Griechen, Rumänen usw. durch. Insb. wenn sie nicht-slawische Völker in ihre Konzeption einbezogen, stellten diese politischen Denker den außenpolitischen Aspekt des Abwehrbündnisses in den Vordergrund. Das Zusammengehen verschiedener Nationen in einem Staat(enbund) war dann nicht der romantischen Vorstellung einer einzigen Völkerfamilie geschuldet, sondern erhielt den Charakter einer Zweckehe, die durch eine oft nur diffus ausformulierte (kon-)föderative Ordnung erträglich gestaltet werden sollte.
Die frühesten Pläne, die mit antiosmanischer Stoßrichtung eine Vereinigung der südosteuropäischen Völker vorsahen, gehen auf griechische Initiative zurück (Rēgas Belestinlēs 1797; Philikē Etaireia in Odessa 1814). Später war der Jugoslawismus die bedeutendste Strömung dieser Art. Wie der „Entwurf“ (serbokroat. Načertanije, 1844) des großserbischen Ideologen Ilija Garašanin zeigt, musste die Forderung nach einer Vereinigung der Südslawen jedoch keineswegs mit einem föderalistischen Programm einhergehen.
Antihabsburgisch waren nicht nur diejenigen Pläne, die eine Vereinigung aller Südslawen und damit das Ausscheiden von Kroaten und Slowenen aus dem Reichsverband vorsahen, sondern auch Nicolae Bălcescus publizistisches Engagement für die „Vereinigten Staaten der Donau“ in den Jahren 1848 bis 1852 und Lajos Kossuths Projekt einer Donaukonföderation. In der 1862 veröffentlichten Version propagierte der magyarische Revolutionär das Zusammengehen von Magyaren, Rumänen und Südslawen in einem Staatenbund, der Westslawen und Deutschösterreicher ausschloss.
Früh wurde jedoch das Habsburgerreich von Anhängern der polnischen und tschechischen Nationalbewegung als Verbündeter gegen Russland und seinen panslawistisch kaschierten Imperialismus (z. B. Nikolaj Ja. Danilevskijs Programm einer „Panslawischen Union“ in ›Russland und Europa‹ [1920, zuerst russ. 1869]) und/oder diejenigen großdeutschen Hegemonialansprüche seit 1848 gesehen, die in Friedrich Naumanns ›Mitteleuropa‹ (1915) mündeten. Polnischerseits ist hier v. a. an Walerian Krasińskis ›Slaventhum und Deutschthum‹ (1849, zuerst engl. 1848) und Adam Czartoryskis Exildiplomatie während der Revolution von 1848/49 zu erinnern, tschechischerseits an František Palacký und den sog. Austroslawismus. Zu den Plänen, die die Weiterexistenz der Habsburgermonarchie als außenpolitisches Bollwerk, zugleich aber deren Föderalisierung zur Herstellung innenpolitischer Gerechtigkeit vorsahen, zählen auch Miklós Wesselényis ›Stimme über die ungarische und slawische Nationalität‹ (1844, zuerst ung. 1843) sowie von kroatischer Seite Ognjeslav Utješenović-Ostrožinskis ›Programm zur Konstituierung des österreichischen Kaiserstaates‹ (1848) und einige programmatische Texte des sog. Illyrismus.
Die zahllosen Projekte zur Umgestaltung der Habsburgermonarchie in eine Föderation lassen sich drei Grundtypen zuordnen. Eine erste Gruppe bilden Pläne, die sich am historischen Staatsrecht orientieren und die „historisch-politischen Individualitäten“ ungeachtet ihrer ethnonationalen Zusammensetzung zu Gliedstaaten einer föderativen konstitutionellen Monarchie machen wollten. Erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang insb. der Verfassungsentwurf von Kremsier und die Werke Jószef Eötvös’. Die Richtung, in die sich die Habsburgermonarchie in der zweiten Hälfte des 19. Jh. mit dem sog. Ausgleich tatsächlich entwickelte, steht diesem F.typ näher als den beiden folgenden. Insgesamt überwogen im Verhältnis von Cis- zu Transleithanien nach 1867 jedoch konföderative Elemente die bundesstaatlichen.
Eine zweite Gruppe bilden diejenigen Reformpläne, die vorsahen, die Binnengrenzen der Habsburgermonarchie gemäß ethnonationalen Kriterien völlig neu zu ziehen und so möglichst homogene Gliedstaaten zu schaffen. Die detaillierteste Ausarbeitung dieses Konzepts bildete Aurel C. Popovicis Monographie ›Die Vereinigten Staaten von Groß-Österreich‹ (1906). Der Verfassungsentwurf des rumänischen Publizisten kann gleichzeitig als Beweis dafür gelten, dass die Neuziehung von Grenzen in ethnisch gemischten Gebieten stets neue Minderheiten schafft.
Eine Gruppe für sich bildete Karl Renners Konzept der Personalautonomie, das die Autonomie der Nationalitäten von der Frage der territorialen Gliederung des Staates löst. Renner schwebte eine Verdoppelung der Staatsstrukturen vor, in der in territorial nicht gebundenen nationalen Wahlkreisen gewählte Organe über kulturelle Angelegenheiten entschieden hätten, während nationalitätenpolitisch irrelevante Verwaltungsangelegenheiten in die Zuständigkeit von acht territorialen Gubernien gefallen wären. Z. T. verwirklicht wurden Renners Ideen im „Mährischen Ausgleich“ (1905), im „Bukowinischen Ausgleich“ (1910) sowie außerhalb der Habsburgermonarchie in Estland 1925 und 1993.
Im Russischen Reich enthielten die von Aleksandr I. in Auftrag gegebenen Verfassungsprojekte föderalistische Elemente. Einen eng am Vorbild der USA orientierten Entwurf einer föderativen Verfassung arbeitete außerdem der dem Nordbund angehörende Dekabrist Nikita M. Muravʹev 1821–25 aus. Diese Pläne blieben jedoch ebenso Makulatur wie diejenigen, die 1884 der ukrainische Historiker Mychajlo P. Drahomanov für das Russische Reich oder die „Gesellschaft der Vereinigten Slawen“ (russ. Obščestvo soedinennych slavjan) 1823, die Kiewer „Kyrill- und Methodiusgesellschaft“ (ukrain. Kyrylo-mefodijivsʹke bratstvo) 1846 und der Anarchist Michail A. Bakunin für eine über dessen Grenzen hinausreichende slawische Föderation entwickelten. Das zaristische Russland blieb bis zu seinem Untergang ein Staat, dessen Zentralismus und Unitarismus nur durch vormoderne Strukturen gebrochen wurde.
2.3.2 1918–45
Erstmals in die Praxis umgesetzt wurde das Konzept F. in Osteuropa mit der Gründung der RSFSR (russ. Rossijskaja Sovetskaja Federativnaja Socialističeskaja Respublika) 1918 und deren Zusammenschluss mit der „Weißrussischen Sozialistischen Sowjetrepublik“, der „Ukrainischen Sozialistischen Sowjetrepublik“ und der „Transkaukasischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik“ zur UdSSR 1922. Die bolschewistische Absicht mit dem zaristischen Unitarismus zu brechen, war für die Nationalitäten des ehemaligen Russischen Reiches eine Verheißung, die neben militärischer Gewalt wesentlich dazu beitrug, deren Widerstand gegen ein erneutes Zusammengehen mit den Russen in einem Staat zu schwächen.
Der Gründungsvertrag der UdSSR deklarierte die Freiwilligkeit des Zusammenschlusses und hielt die Gleichberechtigung der Unionsrepubliken fest. Ersteres spiegelt sich in der Souveränität der Republiken und deren Recht auf Sezession, das alle späteren sowjetischen Verfassungen wiederholten, Letzteres in der konstitutionell verankerten paritätischen Vertretung der Republiken in der Zweiten Kammer des Obersten Sowjets. Neben dem Austrittsrecht, das keine nicht-sozialistische Föderation kennt, waren Mehrstufigkeit, Asymmetrie und ethnonationale Grenzziehung Charakteristika des Sowjetf. Einzelne der 15 Unionsrepubliken (Stand: 1977) bildeten ihrerseits Föderationen, wobei die RSFSR aus über 80 Gliedstaaten bestand, die sich in fünf Kategorien mit unterschiedlichem Rechtsstatus einteilen ließen. Dabei waren die ASSR (russ. Avtonomnaja sovetskaja socialističeskaja respublika) einerseits als untere Ebene in die Entscheidungsprozesse in der jeweiligen Unionsrepublik eingebunden und besaßen weder Souveränität noch ein verbrieftes Recht auf Sezession, andererseits standen sie in gewissen Belangen eben diesen Unionsrepubliken auf Bundesebene gleichberechtigt gegenüber.
Die Grenzziehung zwischen den einzelnen Unionsrepubliken und zwischen den niedrigeren Einheiten mit autonomen Rechten erfolgte nach ethnonationalen Kriterien. Die Gliedstaaten waren nicht historische Territorien, die sich mit anderen zu einem Bundesstaat vereinigten, sondern von der russisch dominierten Zentralmacht als Nationalstaaten der jeweiligen Titularnation konzipierte Gebilde. Besonders deutlich ist die damit verbundene Willkür im Falle der zentralasiatischen Sowjetrepubliken: Die Sowjetmacht schuf hier nach dem Prinzip des divide et impera eine möglichst hohe Anzahl von turksprachigen Titularnationen.
Die Asymmetrie des Sowjetf. kommt auch darin zum Ausdruck dass die Russen, die ihrem Selbstverständnis nach das staatstragende Volk des Vielvölkerstaates waren, über eine vergleichsweise unterentwickelte Staatlichkeit verfügten. Der RSFSR fehlten Institutionen wie eine kommunistische Partei, eine Akademie der Wissenschaften oder ein Innenministerium, die sonst auf der Ebene der Unionsrepubliken überall existierten. Die Regionen und Gebiete innerhalb der RSFSR, denen eine nicht-russische Titularnation fehlte, bildeten rein administrative Einheiten.
Eine Bewertung des Sowjetf., der nach 1945 das Modell für Ostmittel- und Südosteuropa bildete, muss in Rechnung stellen, dass ein wesentliches Merkmal aller sozialistischen Staaten die Überlagerung der verfassungsmäßigen Staatsstrukturen durch die Strukturen der kommunistischen Partei war. D. h., dass in Föderationen sowjetischen Typs der „demokratische Zentralismus“ der Partei als politisches Organisationsprinzip wichtiger war als der föderative Aufbau des Staates. Die Verfassungen und Gesetze in den einzelnen Gliedstaaten wichen inhaltlich nicht voneinander ab, oft nicht einmal im Wortlaut. Obwohl sie über voll ausgebildete Staatsorgane und Volksvertretungen verfügten, handelten die Gliedstaaten nicht einmal im Ansatz eigenständig. Bis in die Achtzigerjahre ist daher die Rede von kommunistischen „Scheinföderationen“ berechtigt.
Bei der Staatsgründung der Tschechoslowakei und des Königreichs der Serben, Kroaten und Slowenen („Erstes“ Jugoslawien) am Ende des Ersten Weltkrieges setzen sich die tschechischen und serbischen Verfechter eines unitaristischen Staatsaufbaus durch. Dies, obwohl die Bevölkerung beider Staaten alles andere als homogen war und obwohl beide neuen Staaten Gebiete zusammenfassten, die zuvor über Jahrhunderte getrennte politische Entwicklungen durchgemacht hatten. Mit der Entscheidung für den Unitarismus missachteten die Gründerväter dieser Staaten Abmachungen, die die Vertreter der betroffenen Nationalitäten während des Ersten Weltkrieges getroffen hatten (Deklaration von Korfu 1917, Pittsburgher Abkommen 1918).
Die sich abzeichnende Neugliederung der europäischen Staatenordnung am Ende des Ersten Weltkrieges hatte eine Flut von Plänen politischer, wirtschaftlicher und militärischer Zusammenschlüsse bewirkt, die während der ganzen Zwischenkriegszeit nicht abriss („Kommunistische Balkanföderation“, „Donaueuropa“, Tardieu-Plan, Baltische Entente usw.). Nicht nur die Pläne aus dem Raum selbst, sondern auch diejenigen, die Politiker und Publizisten aus dem übrigen Europa ausarbeiteten, scheiterten jedoch entweder an Interessengegensätzen der neu gegründeten Staaten, die in ihrer nationalen Identität noch ungefestigt waren, oder am Widerstand einer der Großmächte.
Mit Richard N. Coudenhove-Kalergis ›Pan-Europa‹ (1923) und der darauf fußenden Paneuropa-Union fand in der Zwischenkriegszeit auch die Idee einer gesamteuropäischen Föderation (ohne Großbritannien und die UdSSR) ihre ersten engagierten Fürsprecher.
Zugeständnisse an slowakische Autonomieforderungen 1938 und die Schaffung einer autonomen „Banschaft Kroatien“ (kroat. Banovina Hrvatska, 1939) kamen zu spät, um die Nationalitäten der beiden Vielvölkerstaaten zu versöhnen. Im Gegenteil: In der Zeit des Zweiten Weltkrieges bildeten die Slowakei und Kroatien nationalsozialistische Satellitenstaaten, während das restliche Staatsgebiet der Tschechoslowakei und Jugoslawiens von den Achsenmächten besetzt oder annektiert wurde.
2.3.3 1945–89/91
Der Zweite Weltkrieg und die ersten Jahre danach waren erneut eine Hochzeit (kon)föderativer Planspiele sowohl der Exilpolitiker und Widerstandkämpfer als auch der westlichen Alliierten, deren Strategen so den sowjetischen Einfluss in Ostmittel- und Südosteuropa zu begrenzen hofften. Eine Jugoslawien und Bulgarien umfassende Balkan-Konföderation, die von den Exilregierungen diskutierte tschechoslowakisch-polnische Konföderation und weitere Projekte scheiterten jedoch ebenso sehr an unterschiedlichen Verhandlungszielen wie am Widerstand der UdSSR. Intensive Rezeption erfuhren in dieser Periode Milan Hodžas ›Federation in Central Europe‹ (1942), Ferdinand O. Miksches ›Donauföderation‹ (1953) und die bereits ältere polnische „Intermarium“-Konzeption. Zuletzt spielte der (Kon-)Föderationsgedanke in der „Mitteleuropa“-Debatte der ostmitteleuropäischen Dissidenten der Achtzigerjahre eine Rolle.
Die tatsächliche Entwicklung verlief anders. Mit der Ausdehnung des sowjetischen Einflussbereiches nach Ostmittel- und Südosteuropa etablierte sich das Modell des Sowjetf., das in der UdSSR während der Nachkriegszeit keine wesentlichen Veränderungen erfuhr, in zwei Staaten dieses Raumes. Der RGW und der Warschauer Pakt bildeten für zeitgenössische Beobachter eine mit der Montanunion vergleichbare Keimzelle für einen langfristigen Integrationsprozess des Ostblocks zu einem (kon-)föderativen Gebilde.
In Südosteuropa trieb seit 1943 der kommunistisch dominierte „Antifaschistische Rat der Volksbefreiung Jugoslawiens“ (serbokroat. Antifašističko Vijeće (Veće) Narodnog Oslobođenja Jugoslavije, AVNOJ) militärisch und politisch die Wiedererrichtung des jugoslawischen Staates als sozialistischer Föderation voran. Nach der Verfassung von 1946 bestand die „Föderative Volksrepublik Jugoslawien“ (serbokroat. Federativna Narodna Republika Jugoslavija, FNRJ) aus den sechs Republiken Serbien, Kroatien, Slowenien, Bosnien und Herzegowina, Makedonien sowie Montenegro. Die Aufnahme weiterer Republiken (faktisch Albanien und Bulgarien) war als Möglichkeit vorgesehen. Als bloße Verwaltungseinheiten innerhalb Serbiens existierten die autonome Provinz Vojvodina und das autonome Gebiet Kosovo-Metohija. Das sowjetische Vorbild zeigte sich nicht nur am Sezessionsrecht der Republiken, an deren Souveränität und an der Struktur des Zweikammerparlaments, sondern auch an der weitgehenden textlichen Übereinstimmung der Republikverfassungen miteinander und an der Tatsache, dass das Prinzip des „demokratischen Zentralismus“ dasjenige des F. überlagerte.
Der jugoslawische Selbstverwaltungssozialismus, wie er sich nach dem Bruch mit der UdSSR herausbildete, weitete föderalistische Prinzipien in den ökonomisch-gesellschaftlichen Bereich aus. U. a. entwickelte sich in der in der „Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien“ (serbokroat. Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija, SFRJ, seit 1963) deshalb zeitweise ein Sechskammersystem.
Nach der Verfassung von 1974 bestand auch in der SFRJ eine Konstellation des mehrstufigen F.: Die Vojvodina und Kosovo waren als autonome Provinzen einerseits Teil der Republik Serbien, andererseits standen sie dieser auf Bundesebene in vielerlei Hinsicht gleichberechtigt gegenüber. In der jugoslawischen staatsrechlichen Literatur wurde der Umstand, dass die Unterscheidung zwischen autonomen Provinzen und Republiken überhaupt beibehalten wurde, damit begründet, dass die Republiken Nationalstaaten der sechs Völker Jugoslawiens seien. Demgegenüber böten die Provinzen den Minderheiten Autonomie, die außerhalb Jugoslawiens bereits Nationalstaaten besäßen.
Da die SFRJ nach dem Tode Titos konföderative Züge trug, war die im Vergleich mit den Republiken zahlenmäßig geringere Vertretung der autonomen Provinzen in den Bundesgremien kaum von Belang. Bei wichtigen Beschlüssen, die nach dem Einstimmigkeitsprinzip fielen, besaßen sie wie die Republiken ein Vetorecht. Ihre Vertreter wurden bei der Rotation im kollektiven Staatsoberhaupt berücksichtigt. Die einseitige Aufhebung der Autonomie Kosovos durch Serbien im mehrstufig-asymmetrischen System des jugoslawischen F. bildete eine der wesentlichen Ursachen für die Eskalation der Nationalitätenkonflikte in Jugoslawien bis hin zum Bürgerkrieg.
In der wieder errichteten Tschechoslowakei erhielt die Slowakei 1948 einen Autonomiestatus; zur sozialistischen Föderation im eigentlichen Sinne wurde erstere (seit 1960 „Tschechslowakische Sozialistische Republik“ [ČSSR, tschech. Československá socialistická republika]) jedoch erst mit der Verfassungsreform von 1968. Seit deren Inkrafttreten 1969 bestand die ČSSR aus je einem tschechischen und einem slowakischen Gliedstaat, die in der zweiten Kammer der Föderalversammlung paritätisch vertreten waren. Das sog. qualifizierte Majorisierungsverbot besagte, dass wichtige Entscheidungen mit Drei-Fünftel-Mehrheit in beiden Kammern zu fällen waren. Das ethnonationale Prinzip der Grenzziehung zwischen den Gliedstaaten zeigt sich daran, dass die einstigen Kronländer Böhmen, Mähren und Schlesien, die alle überwiegend tschechische Bevölkerung besaßen, einen und nicht drei Gliedstaaten bildeten.
Mehrstufigkeit und Asymmetrie in der Form wie in der UdSSR und in der SFRJ existierten in der ČSSR nach 1969 nicht. In der zweiteiligen Föderation stellte sich dafür das Problem, dass wechselnde Koalitionen zwischen unterschiedlichen Gliedstaaten nicht möglich waren. Eine paritätische Vertretung der Slowakei in den Bundesorganen, obwohl sie gemessen an der Bevölkerungszahl nur halb so groß war wie der andere Landesteil, hätte in diesem Fall nicht nur die in Föderationen häufige Überrepräsentation einer Minderheit bedeutet, sondern ein faktisches Vetorecht. Umgekehrt hätte eine rein proportionale Vertretung zur permanenten Majorisierung der Slowaken geführt. Die 1969 institutionalisierte Mischform von paritätischer und proportionaler Repräsentation war für alle Beteiligten unbefriedigend und förderte die Polarisierung zwischen den beiden Gliedstaaten.
Somit sind auch die Föderalismen in Jugoslawien und in der Tschechoslowakei dem „hold-together“- bzw. dem „coming-together-again“-Typ zuzuordnen. Nachdem die Chance des „coming-together“ 1918 verpasst worden war, wurde eine Föderalisierung auch in diesen beiden Ländern erst zu einem Zeitpunkt vollzogen, als das zentralistisch-unitaristische Modell offenkundig versagt und zu einer vorübergehenden Teilung des Vielvölkerstaates geführt hatte. In allen drei sozialistischen Föderationen entfaltete der Sowjetf. jedoch erst in den späten Achtzigerjahren größere Wirkkraft, als das Machtmonopol der jeweiligen kommunistischen Partei und damit der „demokratischen Zentralismus“ abzubröckeln begannen. Als die Funktionstüchtigkeit der Institutionen des föderativen Staates erstmals einer Prüfung unterzogen wurde, führten Asymmetrie und Mehrstufigkeit zur Emanzipation der jeweils bevölkerungsstärksten Nationalität (Russen, Serben, Tschechen) von der Föderation und zu Statuskonflikten zwischen den Gliedstaaten unterschiedlicher Ebenen, die sich durch die ethnonationale Abgrenzung zwischen den einzelnen territorialen Einheiten verschärften.
2.3.4 Seit 1989/91
Nach den Umbrüchen und Revolutionen in Osteuropa 1989/91 zerfielen alle drei sozialistischen Föderationen entlang ihrer Binnengrenzen. Heute sind sämtliche einstigen Gliedstaaten der UdSSR, der ČSSR und der SFRJ unabhängige Staaten, nachdem bis 2006 Serbien und Montenegro die beiden letzten Ausnahmen gebildet hatten. Auf den unterschiedlichen Verlauf der Desintegrationsprozesse – Kriege in Jugoslawien, „Parade der Souveränitäten“ und „Krieg der Gesetze“ in der UdSSR mit einzelnen Gewalteskalationen, friedliche Trennung durch Parlamentsbeschluss in der Tschechoslowakei – sei hier nur pauschal hingewiesen.
Mehrere Nachfolgestaaten knüpften an das Erbe des Sowjetf. an. So entspricht die territoriale Binnengliederung der postsowjetischen „Russländischen Föderation“ (RF, russ. Rossijskaja Federacija) weitgehend derjenigen der RSFSR innerhalb der UdSSR. Die Beziehungen zwischen föderalem Zentrum und Gliedstaaten (den sog. Föderationssubjekten) beruhen jedoch als Folge der Machtkämpfe im Zuge der Auflösung der UdSSR auf drei einander widersprechenden normativen Grundlagen, nämlich dem Föderationsvertrag von 1992, der Verfassung von 1993 und den bilateralen Verträgen, welche die Föderation 1994–98 mit mehr als der Hälfte ihrer Subjekte abschloss. Inkonsistenzen bestehen insb. bezüglich der (A)symmetrie zwischen den insgesamt sechs Typen von Föderationssubjekten.
Das Parlament der RF besteht seit 1993 aus zwei Kammern, der Duma und dem Föderationsrat, in dem die Föderationssubjekte paritätisch vertreten sind. Der Modus zur Bestellung des Letzteren wurde innerhalb von acht Jahren drei Mal geändert. Die jüngste Änderung, die den Föderationsratsmitgliedern die Legitimation durch eine direkte Volkswahl nahm, weist in dieselbe Richtung wie zahlreiche weitere Reformen unter dem gegenwärtigen Präsidenten Vladimir V. Putin: Föderalistische Elemente im politischen System der RF werden abgebaut, ohne dass – vorläufig – F. als verfassungsmäßig verankertes Prinzip der Staatsorganisation abgeschafft wird.
In der Tschechoslowakei begannen bald nach der „samtenen Revolution“ Verhandlungen über eine Neugestaltung des föderalen Arrangements. Dabei zeigte sich eine grundlegende Differenz zwischen den tschechischen Vertretern, die einen Bundesstaat mit starkem Zentrum favorisierten, und den slowakischen, die auf eine Konföderation hintendierten. Nach den zweiten freien Wahlen (1992), deren Resultate die Polarisierung zwischen den Landesteilen deutlich machten, zielten die entscheidenden Akteure nicht mehr auf den Erhalt des gemeinsamen Staates, sondern – das abschreckende Beispiel Jugoslawien vor Augen – auf eine friedliche Trennung. Die 1990 in „Tschechische und slowakische Föderative Republik“ (tschech. Česká a Slovenská federativní republika, ČSFR) umbenannte Föderation wurde schließlich in völker- und staatsrechtlich geordneten Bahnen per 31.12.1992 aufgelöst.
Die beiden Nachfolgestaaten Tschechien und Slowakei sind unitaristisch. Sie haben jedoch wie die meisten Staaten der ostmittel- und südosteuropäischen Region im Zuge der Verwaltungsreformen des letzten Jahrzehnts ihre Strukturen dezentralisiert.
Nach dem blutigen Ende des „Zweiten“ Jugoslawien existierte in Südosteuropa unter der Bezeichnung „Bundesrepublik Jugoslawien“ (serb. Savezna Republika Jugoslavija, SRJ) von 1992 bis 2002 eine Föderation mit den zwei Gliedstaaten Serbien und Montenegro. Die beiden ungleich großen Partner entwickelten sich insb. nach dem Regierungswechsel in Podgorica 1997 ökonomisch und politisch auseinander. Unter Vermittlung der EU kam 2003 dennoch eine neue Verfassung für Serbien-Montenegro (offiziell: Staatliche Gemeinschaft Serbien und Montenegro, serb. Državna zajednica Srbija i Crna Gora) zustande. Im Einkammerparlament der vergleichsweise schwachen Föderation waren die beiden Gliedstaaten mit 91 bzw. 35 Mitgliedern vertreten; eine Sperrklausel verhinderte aber, dass die serbischen Abgeordneten gegen eine Mehrheit der montenegrinischen Abgeordneten entscheiden konnten. Diese Verfassung berechtigte die Gliedstaaten, 2006 ein verbindliches Referendum über den Austritt aus dem gemeinsamen Staat durchzuführen. Montenegro nahm dieses Recht wahr und seine Bürger entschieden sie am 21.5.2006 mit qualifiziertem Mehr für die Unabhängigkeit. Mit der Anerkennung des Abstimmungsresultats durch die serbische Regierung fand das „Dritte“ Jugoslawien de facto und wenige Wochen später auch de jure sein Ende.
Die internationalen Bemühungen um den Erhalt Serbien-Montenegros standen auch in Zusammenhang mit dem Kosovo-(alban. Kosova-)Konflikt. Denn es war absehbar, dass eine weitere Staatsgründung auf dem Territorium des „Zweiten“ Jugoslawien auch den kosovoalbanischen Unabhängigkeitsforderungen Auftrieb geben würde. Kosovo steht seit 1999 unter UNO-Verwaltung. Resolution Nr. 1244 des UNO-Sicherheitsrates, die die territoriale Integrität Serbiens anerkennt und gleichzeitig eine „substantielle Autonomie und (...) Selbstverwaltung“ für Kosovo fordert, ist in ihren Zielsetzungen widersprüchlich und aus Sicht beider Konfliktparteien inakzeptabel. Der verschiedentlich angeregte Staatenbund von Serbien, Montenegro und Kosovo stößt bei den Betroffenen auf Ablehnung. Eine Klärung des völkerrechtlichen Status von Kosovo wird für Anfang 2007 erwartet.
Bosnien und Herzegowina ist gemäß Dayton-Friedensabkommen (1995) ein komplexes föderales Gebilde, das ebenfalls vorläufig unter Aufsicht der internationalen Gemeinschaft steht. Auf der Ebene des schwachen Gesamtstaates sind die drei ethnischen Gemeinschaften (Bosniaken, Kroaten und Serben) im kollektiven Staatspräsidium und im Zweikammerparlament paritätisch vertreten. Jede ethnische Gemeinschaft besitzt ein Vetorecht. Auf der hierarchisch darunter liegenden, stärkeren Ebene existieren zwei Entitäten mit je eigener Verfassung und Staatsorganen: die Föderation Bosnien und Herzegowina (bosn. Federacija Bosne i Hercegovine) der Bosniaken und Kroaten sowie die Republika Srpska der Serben.
Die Verfassung der Republika Srpska enthält keine föderalistischen Elemente, sie beruht auf der Vorstellung eines ethnisch homogenen serbischen Einheitsstaates mit starkem Zentrum. Die bosnisch-kroatische Entität hingegen ist eine Föderation mit schwachem Zentrum und starken Gliedstaaten (Kantonen), deren außerordentlich komplizierter Aufbau nach dem Willen des Verfassungsgebers die Gleichberechtigung von Bosniaken und Kroaten sicherstellen soll.
Mit seinem aufgeblähten Staatsapparat, der ethnischen Fragmentierung des politischen Lebens und den ausgebauten Vetorechten bestätigt Bosnien und Herzegowina alle Vorurteile der F.gegner. In der Tat ist fraglich, ob die mehrstufige und asymmetrische Föderation, die nach dem Willen der internationalen Gemeinschaft den Vielvölkerstaat Bosnien und Herzegowina erhalten soll, nach dem Ende der ausländischen Präsenz funktionsfähig sein wird.
Langfristig interessant sein dürfte ein Vergleich mit Makedonien. Der drohenden gewaltsamen Eskalation des Konflikts zwischen der slawischen Mehr- und der großen albanischen Minderheit wurde hier mit einer wesentlichen Stärkung der Gemeindeselbstverwaltung begegnet. Einen föderativen Staatsaufbau oder eine ethnoterritoriale Autonomie für die Albaner gibt es in Makedonien hingegen ausdrücklich nicht. In der Republik Moldau existiert seit 1994 ein Autonomiestatut für Gagausien. Weitergehende Vorschläge für eine Föderalisierung der Moldau blieben jedoch ebenso unrealisiert wie (kon-)föderative Ansätze zur Lösung des Zypernkonfliktes.
Seit den EU-Osterweiterungen 2004 bzw. 2007 sind größere Teile Ostmittel- und Südosteuropas (kon)föderativ verbunden als jemals zuvor. Die EU, deren historischer Kern und politischer Schwerpunkt freilich außerhalb Osteuropa liegen, ist ein suprastaatliches Gebilde eigenen Typs, in dem derzeit konföderative Elemente überwiegen. Ihre Geschichte lässt sich aber mit guten Gründen als Beispiel von „coming-together“-F. interpretieren, bei dem der Übergang vom Staatenbund zum Bundesstaat noch nicht abgeschlossen ist.
3 Föderalismus, Staatsbildung und –zerfall
Die Beobachtung, dass sich die UdSSR, Jugoslawien und die Tschechoslowakei in den Neunzigerjahren entlang ihrer Binnengrenzen teilten, während die unitaristischen Transformationsstaaten ihre territoriale Integrität bewahren konnten, lässt einen Zusammenhang von F. und Staatszerfall vermuten. Diese Annahme ist jedoch nur bedingt richtig. Denn die sozialistischen Föderationen Osteuropas im kurzen 20. Jh. bilden eine eigene „Föderalismusfamilie“ mit spezifischen Merkmalen. Es handelte sich um asymmetrische, mehrstufige Föderationen mit ethnonational definierten Gliedstaaten, deren föderative Staatsstrukturen durch den „demokratischen Zentralismus“ der Partei überlagert waren. Es ist nicht F. schlechthin, der zu Staatszerfall führt. Die Ereignisse der Neunzigerjahre machen vielmehr folgendes deutlich: Durch zentralistische Parteidiktaturen überlagerte Scheinföderationen sind nicht demokratisierungsfähig, ohne auseinanderzubrechen, weil auf zu vielen Ebenen des Staates zu viele mit begrenzter demokratischer Legitimität ausgestattete Akteure existieren, die in Richtung und Tempo des Transformationsprozesses unterschiedliche Auffassungen vertreten.
In jeder der drei osteuropäischen Föderationen, die nach 1989 auseinanderbrachen, war es zunächst die Wirkung des F., den vom Zerfall bedrohten bis dahin unitaristisch organisierten Vielvölkerstaat zu reintegrieren. Die bundesstaatlichen Strukturen, die die Kommunisten zum Zeitpunkt ihrer Machtübernahme einführten, markierten einen Bruch mit der Nationalitätenpolitik des vorangehenden Regimes und federten die Unzufriedenheit der national heterogenen Bevölkerung ab. Gleichzeitig trugen sie aber auf mehrerlei Art und Weise den Keim des Zerfalls der UdSSR, Jugoslawiens und der Tschechoslowakei einige Jahrzehnte später in sich:
- Die Mängel des Sowjetf. wurden erst sichtbar, als die verfassungsmäßigen Institutionen des Staates gegenüber dem „demokratischen Zentralismus“ der Partei an Bedeutung gewannen: Die Tatsache, dass in mehrstufigen und asymmetrischen Föderationen das Verhältnis zwischen den Gliedstaaten der zweitobersten und drittobersten Ebene nicht eindeutig war, musste fast zwangsläufig zu Statuskonflikten führen.
- Die Institutionen des F. schufen Handlungsanreize, die das Auseinanderbrechen des gemeinsamen Staates förderten. Die Delegitimierung des föderalen Zentrums als Symbol des sozialistischen Systems ermutigte die politischen Eliten in den Gliedstaaten, ihre eigene Position durch Demokratisierungsforderungen und die Abhaltung von Referenden und Wahlen in den Gliedstaaten abzusichern. Auf diese Weise bildete sich innerhalb ein und derselben Föderation ein Pluralismus politischer Systeme und Rechtsordnungen heraus. Die Existenz von funktionsfähigen Staatsorganen und Volksvertretungen auf zwei Ebenen des Staates hatte zur Folge, dass Konflikte nicht innerhalb einer gesamtstaatlichen Struktur, sondern als Konflikt zwischen föderalen und gliedstaatlichen Organen ausgetragen wurden. Stand in den unitaristischen sozialistischen Staaten während der Transformationsperiode nur die Möglichkeit offen, die „eine“ vorhandene Staatstruktur zu demokratisieren, bildeten in den drei sozialistischen Föderationen im Osten Europas die gliedstaatlichen Strukturen eine attraktive Alternative zum delegitimierten föderalen Zentrum. Wo ein gesamtstaatlicher Grundkonsens über demokratische Werte fehlte, lieferte dies einzelnen Gliedstaaten, die demokratischer als das föderale Zentrum waren, eine Rechtfertigung für den Bruch der Normenhierarchie, d. h. für die Überordnung von Republik- über Bundesrecht.
- Die föderativen Ordnungen in Osteuropa bewirkten das Gegenteil dessen, was die übernationale kommunistische Ideologie und die synthetischen Konzepte des Jugoslawismus, des Tschechoslowakismus bzw. des Sowjetvolkes behaupteten. Durch die Institutionalisierung des nationalen Prinzips förderten die kommunistischen Parteien langfristig die Ausbildung nationaler Identitäten, die zueinander in Konkurrenz standen. Mit diesem Grundproblem des Ethnof. werden sich alle postkommunistischen Föderationen Osteuropas weiterhin auseinandersetzen müssen.
- Ein entscheidender Faktor war die Haltung der internationalen Gemeinschaft. Diese war am Ende des 20. Jh. bereit, die Sezession von Gliedstaaten zumindest zu dulden, weil es die demokratischsten Gliedstaaten oder im Falle der baltischen Republiken sogar völkerrechtswidrig annektierte Gebiete waren, die aus einer autoritär regierten Föderation ausscherten, und weil sich auf der Grundlage des verfassungsmäßig verbrieften Sezessionsrechts der Gliedstaaten einerseits, dem Prinzip des Selbstbestimmungsrechts der Völker andererseits, eine Argumentationslinie fand, die die Sezession völkerrechtlich akzeptabel machte. Wie der Zusammenschluss mehrerer Nationen oder Staaten in einer (Kon-)Föderation hängt die Entstehung neuer Völkerrechtssubjekte mindestens ebenso stark von der Akzeptanz durch die Großmächte ab wie vom Willen der Betroffenen.
Föderationen halten die in ihnen institutionell angelegte Spannung von Einheit und Vielfalt nur dann aus, wenn ein Grundkonsens über bestimmte politische Werte besteht. Verfügt das föderale Zentrum im Gegensatz zu einzelnen Gliedstaaten über keine demokratische Legitimation, führt die Konkurrenz der Gliedstaaten untereinander nicht, wie dies Verfechter der F.theorie postulieren, zu mehr Partizipation der Bürger, zur Integration heterogener Gesellschaften oder zur effizienteren Erfüllung von Staatsaufgaben, sondern zu Staatszerfall.
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